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《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》 政策解读
来源:省发展改革委 作者: 时间:2016-12-23 15:15
《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》
政策解读

       国务院于10月10日正式公布《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》(国发〔2016〕54号)(以下简称“意见”)及其附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》(以下简称“指导意见”)。这是我国防范和化解企业债务风险的一个重要文件,是推进供给侧结构性改革,增强经济中长期发展韧性的一项重要举措。

一、《意见》主要包括四方面内容

  第一,明确了降杠杆的总体思路。坚持积极财政政策和稳健货币政策,以市场化、法治化方式,通过标本兼治、综合施策积极稳妥降低企业杠杆率,助推供给侧结构性改革,助推国有企业改革深化,助推经济转型升级和优化布局,为经济长期持续健康发展夯实基础。

  第二,明确了降杠杆工作的原则。即遵循市场化、法治化、有序开展、统筹协调的原则,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用;依法依规开展降杠杆工作,政府与各市场主体都要严格依法行事,防范道德风险,政府不承担损失的兜底责任;充分考虑不同类型行业和企业的杠杆特征,分类施策;与企业改组改制、降低实体经济企业成本、化解过剩产能、促进企业转型升级等工作有机结合。

  第三,明确了降杠杆的具体途径。通过推进企业兼并重组、完善现代企业制度强化自我约束、盘活企业存量资产、优化企业债务结构、有序开展市场化银行债权转股权、依法依规实施企业破产、积极发展股权融资等七个途径,平稳有序地降低企业杠杆率。这些途径既有制度性建设的长效机制,也有短期可见效的实招硬招,对高杠杆风险既有防范也有化解,体现了立足当前、着眼长远的考虑。

  第四,明确了降杠杆的政策环境与配套措施。《意见》提出从落实和完善降杠杆财税支持政策、加强市场主体信用约束、强化金融机构授信管理、健全投资者适当性管理制度、减轻企业社会负担、做好企业重组中的职工分流安置工作、落实产业升级配套政策、严密监测和有效防范风险、规范履行相关程序以及更好发挥政府作用等方面营造降杠杆的良好环境。此外,政府还要履行好国有企业出资人职责。

二、市场化债转股是降低企业杠杆率的重要举措之一
   
     为细化和明确降低企业杠杆率的具体实施方式和政策措施,作为附件,此次同时制订出台了《关于市场化银行债权转股权的指导意见》。


    针对有较好发展前景但遇到暂时困难的优质企业开展市场化债转股,可以有效降低企业杠杆率,增强企业资本实力,防范企业债务风险;可以帮助企业降本增效,增强竞争力,实现优胜劣汰;有利于推动企业股权多元化,促进企业改组改制,完善现代企业制度;有利于加快多层次资本市场建设,提高直接融资比重,优化融资结构。总之,市场化债转股是一项一举多得的举措,是稳增长、促改革、调结构、防风险的重要结合点。

    市场化法治化是本次债转股的突出特征,与上一轮政策性债转股完全不同。本次债转股,转股对象企业市场化选择,转股资产市场化定价,资金市场化筹集,股权市场化管理和退出,并要依法依规规范有序开展。

三、市场化债转股工作的四个关键点

       第一,严禁“僵尸企业”、失信企业和助长产能过剩的企业实施债转股。市场化债转股对象企业由各相关市场主体依据国家政策导向自主协商确定。为有效防范道德风险和不影响市场出清,切实发挥市场化债转股的优胜劣汰作用,《指导意见》特别明确了“四个禁止,三个鼓励”。严禁已失去生存发展前景扭亏无望的“僵尸企业”、有恶意逃废债行为的企业、债权债务关系复杂且不明晰的企业、有可能助长过剩产能扩张和增加库存的企业参与债转股。鼓励面向发展前景良好但遇到暂时困难的优质企业开展市场化债转股,包括因行业周期性波动导致困难但仍有望逆转的企业;因高负债而财务负担过重的成长型企业,特别是战略性新兴产业领域的成长型企业;高负债居于产能过剩行业前列的关键性企业以及关系国家安全的战略性企业。
   
        第二,市场化债转股绝不是免费午餐。与上世纪末政策性债转股不同,本次债转股的债权转让、转股价格将依据市场形成的公允价格自主协商确定,国有企业的转股定价也要遵循市场化原则,同时履行相关程序。相关市场主体自主决策、自担风险、自享收益,政府不承担损失的兜底责任。

  第三,债转股资金主要是市场化方式筹集。债转股所需资金由实施机构充分利用各种市场化方式和渠道筹集,鼓励实施机构依法依规面向社会投资者募集资金。支持符合条件的实施机构发行专项用于市场化债转股的金融债券,探索发行用于市场化债转股的企业债券。同时,根据需要,采取适当财政支持方式激励引导开展市场化债转股。

  第四,政府不干预市场化债转股的具体事务,不搞“拉郎配”。文件明确了政府在市场化债转股中的职责定位,就是制定规则,完善政策,依法监督,维护公平竞争的市场秩序,保持社会稳定,做好职工合法权益保护等社会保障兜底工作,确保债转股在市场化、法治化轨道上平稳有序推进。同时,文件也对政府行为划出了红线,即各级政府及所属部门不干预债转股市场主体具体事务,不得确定具体转股企业,不得强行要求银行开展债转股,不得指定转股债权,不得干预债转股定价和条件设定,不得妨碍转股股东行使股东权利,不得干预债转股企业日常经营。

四、与90年代债转股在方式和环境两方面不同

    这次债转股从90年代末那次债转股具有很多方面的总结借鉴,但又有许多方面的不同,这个不同可以归纳很多方面,但是主要是两个方面:一是方式不同,二是环境不同。

  方式不同。90年代末的债转股基于当时的条件,主要是政策性的债转股,也就是转股企业、转股的债权以及实施机构,主要是以政府为主确定的,包括债转股涉及的资金筹集也是由政府多渠道筹集。这次债转股是市场化、法治化的债转股,很重要一点就是债转股企业转股的债权、转股的价格、实施机构不是由政府确定的,而是由市场主体自主协商确定的,包括债转股的资金筹措也是由市场化方式筹措为主,各相关市场主体自主决策、自担风险、自享收益。刚才我介绍的时候特别强调,政府不承担损失的兜底责任,当然政府也不是无所作为,政府的责任主要是提供政策支持和指导,规范和监管,包括履行国有资产出资人的职责。所以,市场化、法治化是这次债转股的主要特点,也是与上次政策性债转股最大的不同。

  环境不同。这次债转股所面临的体制机制环境和法治条件等方面,与上一次债转股都有了很大的变化,最重要的就是社会主义市场经济体制更加完善,涉及到的各项法律法规更加完备,而且所有制结构更加多元化,包括企业、银行、实施机构在内的各种市场主体法人治理结构也更加健全,特别是资本市场也更加趋于成熟。因此,当前也有条件按照市场化、法治化的方式来实施债转股。

五、对企业债转股明确了正面清单和负面清单

    哪些企业可以债转股,哪些企业不能债转股,这是一个时期以来社会高度关注的问题,也是大家认为这一次市场化、法治化债转股能否成功的一个重要标志。对此,文件给出了非常明确的答案,可以说,既明确了正面清单,也明确了负面清单。

  所谓正面清单,就是什么样的企业可以债转股,首先肯定是针对遇到困难的高负债企业,但这些高负债企业必须是发展前景好、产业方向好、信用状况好的高负债企业。文件具体明确了“三个鼓励”类企业,即因行业周期性波动导致困难但仍有望逆转的企业;因高负债而财务负担过重的成长型企业,特别是战略性新兴产业领域的成长型企业;高负债居于产能过剩行业前列的关键性企业以及关系国家安全的战略性企业。

  所谓负面清单,就是什么样的企业不能债转股。这一点也是社会上非常关注的一点。文件强调了“四个禁止”,就是四类企业禁止债转股。禁止失去生存发展前景、扭亏无望的“僵尸企业”债转股;禁止有恶意逃废债行为的严重失信企业债转股;禁止有可能导致过剩产能扩张和增加库存的企业债转股;禁止债权债务复杂且不明晰的企业债转股。

  “正面清单”和“负面清单”是明确债转股的政策边界,不是政府直接定企业,具体的债转股对象企业还是由市场主体按照市场化、法治化方式和上述指导性原则,自主协商确定。

六、市场化法治化是这次债转股的最大特点

    市场化、法治化债转股应该说是这次债转股的最大特点。法治化债转股的核心内涵有两条:一是债转股谁作主;二是按照什么规则进行债转股。市场化原则就是强调债转股谁作主,是由市场主体自主协商确定,而不是由政府说了算。当然,也不是某一个单一的市场主体说了算,而是相关的市场主体协商确定。这一点非常重要。 

  法治化原则就是强调债转股的所有市场主体,债转股的各个环节,涉及债转股的所有行为都要在法治的框架下依法进行。讲到市场化债转股和法治化债转股的好处,简单说,就是高效、公平、规范。市场化债转股实际上就是运用市场配置资源的这样一种方式,能够有效提高资源配置的效率。另外公开、透明,能够更公平、更规范。  

七、债转股过程中需要防范三方面风险

    怎么避免极个别债转股成为债权人“免费午餐”的问题,市场化、法治化本身就是防范风险最有效的办法。具体在开展债转股过程中需要防范哪些风险,根据以往的经验,主要是防范三个方面的风险:

  一是防范道德风险,避免借债转股之机恶意逃废债务,避免成为“免费午餐”,这是要防范的风险。

  二是防范债转股之后债权变成股权了,避免股东权益落实不到位带来的风险。如果债转股之后股东权益落实不到位,债转股之后新的企业改革改制不到位,债转股就不能达到预期的目的,不能实现资产的保值增值,这一点非常重要,需要防范这方面的风险。所以,《意见》上特别强调,债转股之后要与企业改组改制紧密结合,要建立现代企业制度,要建立规范的法人治理结构,要保证债转股之后股东的合法权益能够得到实现。

  三是避免债转股之后杠杆率降而复升,在这次文件当中专门明确了强化企业负债自身约束的相关规定。债转股之后,新的企业在章程中就要对债转股之后使负债率控制在合理水平有约定,避免债转股之后再重新大幅度举债,造成降而复升的情况。

八、避免债转股成为“免费午餐”将采取的主要举措

    如何避免债转股成为“免费午餐”,在制度设计上要充分考虑到,简单说,就是“三个不”和“三个强化”。“三个不”就是:不兜底、不强制、不免责:

  “不兜底”。债转股由各相关市场主体自主决策,风险自担,收益自享,如果形成损失,该谁负责谁负责,政府不承担损失的兜底责任,政府不提供免费的午餐。

  “不强制”。政府不强制企业,不强制银行,不强制实施机构,不强制某一个特定的债权必须实施债转股。具体是不是要债转股,就是要市场主体自己说了算,特别是要经得债权人的同意,从这个意义上说,债权人和投资者也不提供“免费午餐”,在制度设计上保证这一点。

  “不免责”。整个债转股过程中,要贯彻股权先于债权吸收损失的原则。如果债转股过程中,确认有资产损失,这个代价必须由原股东先担责。所以,有了政府的不兜底、不强制和对原股东的不免责,就可以避免债转股会不会成为某些债务人的“免费午餐”的问题。

  “三个强化”:强化监管、强化信用约束、强化追责。强化监管,就是政府的各相关职能部门依法依规对参与债转股的各相关市场主体,对债转股的各个环节进行有效的监管,维护公平竞争的市场秩序;强化信用约束,在这次债转股当中,特别要把信用体系建设纳入其中,对债转股涉及的企业、实施机构等市场主体的法人代表、高级经营管理人员要建立信用记录,对出现严重失信的行为要实施多部门的失信联合惩戒。强化问责,依法依规打击恶意逃废债,欺诈串谋等违法违规行为。对这些违法违规行为,一经发现,从严处罚。在制度设计上最大限度地避免道德风险的发生。

九、按照市场化方式处理“僵尸企业”

    这次债转股有一个政策边界,哪些企业能够债转股,哪些企业不能债转股,其中提到的属于长期亏损的“僵尸企业”,便不能实施债转股。按照市场化方式,对这类“僵尸企业”进行处理,可能会出现有些企业破产、倒闭的情况,银行可能会承担一定损失。

  对于技术管理比较先进的企业,当市场环境改善以后,它仍然有生存的可能,我们还是鼓励通过自主自愿,由债务人和银行等债权人平等协商来确定债务重组方案,尽量帮助企业渡过难关。这也是对企业进行债务重组的应有含义之一。债务重组在世界上也是比较常用的方式之一,可能成功,也可能失败,这是市场决定资源配置可能会出现的结果,我们鼓励企业争取成功,但对可能发生的损失也要做好充分的准备和应对措施。

十、将为降杠杆营造适宜的货币政策环境

    降杠杆过程中需要适当的货币政策环境。为了积极稳妥实现降杠杆的目标,货币政策还是应该做到松紧适度。如果过度宽松,会造成全社会的债务规模在高位继续攀升,降杠杆很难实现。如果过紧又可能使经济增长滑出合理区间,同样不利于降杠杆。因此,货币政策将继续坚持稳健的基本趋向,保持灵活适度,适时预调微调,为降杠杆营造适宜的货币政策环境。

    在降杠杆过程中,由于企业兼并重组、实施市场化债转股,包括银行业加大不良资产处理力度等,这些都可能会减少存量信贷和社会融资规模,出现信贷和社会融资规模增速下降并低于预期的情况。如果用还原的方法和可比视角来测算,也就是说在计算货币信贷增长时,把债务清理、债转股部分还原考虑,将看到货币供应量增速、信贷增速和社会融资规模增速可以保持基本不变。发展股权融资的确也会在不增加合理信贷投放的情况下,增加社会融资总量,但是要看到,总量变化的同时,随着股权融资增长,社会融资结构会更加优化。这是我们希望看到的。我们也需要进一步完善社会融资规模统计,以更准确地反映总量和结构上的变化。同时,我们也要看到,由于债务结构优化、存量资产盘活,会提高金融资源的利用效率、加快货币流通速度,实际上相对慢一些的货币信贷和社会融资规模增速,也能够满足实体经济的融资需求。

  总之,我们在制定和实施宏观审慎政策、调控货币和信贷供应总量时,会充分考虑降杠杆的需要及其影响,既要为降杠杆创造必要的货币政策空间,又要用还原方法和可比视角来计量货币信贷变化,更加精准地把握货币信贷调控力度和节奏。

十一、债转股对国有企业深化改革有积极助推作用

    国有企业经过近几年的高速发展,在发展过程中,存在债务总额不断扩大的问题,但总体看来,我国国有企业债务总量保持平稳,资产负债率在合理区间,债务结构趋于平衡。但是确实有少数企业,由于大量举债扩张经营,积累了一定的经营风险,尤其是行业周期性波动出现了暂时性困难,影响企业持续健康发展,采取多种方式降低企业的杠杆率,对帮助这些企业重回良性发展道路具有非常重要的作用。

    市场化债转股是降低企业杠杆率的重要举措之一,能够给这些遇到暂时性困难的企业一定的缓冲期,帮助企业改善和调整优化资本结构,推动这些企业迅速走出困境。但是,从国有企业来说,根本还是要通过深化改革,加快企业“瘦身健体”、提质增效,提高劳动生产率,实现良性发展。所以,债转股对国有企业深化改革确实有积极的帮助和推动作用。

十二、财政部支持债转股将采取三方面财税配套政策

    为了贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧改革的决策部署,支持积极稳妥降低企业杠杆率,支持债转股,财政部研究制定了相应的财税配套政策,主要是三个方面的内容:

    一是明确了降杠杆、债转股所涉及的不良资产处置方面的配套政策。不良资产处置是债转股必然涉及到的一个重要问题,我们现在明确债权银行可以向各类实施机构来转让债权,总的要求是要遵循市场化、法治化原则,处置范围是以实施债转股为目的债权。我们现行的不良资产处置政策是允许债权银行打包转让不良债权,现在新的政策进一步允许以债转股为目的转让单笔债权,提高债权转让的便捷度,促进通过债转股降低企业杠杆率。与此同时,要注意防范和隔离风险,防止非金融企业的风险向金融企业转移,债权转让必须坚持洁净转让、真实出售的原则。另外还要注意防范不良资产转让中的定价风险,要求债权转让要通过评估或者估价的程序进行公允定价,科学合理地确定转让价格。这是在不良资产处置方面的配套政策。

  二是研究出台了比较全面的税收优惠政策。税收优惠主要是在降杠杆和债转股过程中,涉及到交易的各个环节,我们都有相应的税收政策支持。比如在企业重组方面,规定只要符合一定条件的企业重组,我们在企业所得税、增值税、土地增值税、契税等相关的税收方面都有相应的减免优惠。另外,在企业的破产注销方面,我们现在明确企业破产所涉及到清算的费用,还有企业职工工资等等,都可以在企业所得税的税前进行扣除。对企业资产证券化方面,我们规定证券化所涉及到的有关合同暂不征收印花税。最后对银行呆账,我们明确只要是符合“真实损失”原则的呆账,都可以在企业所得税的税前进行扣除。所以,在涉及到债转股企业降杠杆,涉及到交易的各个环节,我们都有相应的税收支持优惠的政策。

  三是深入推进收费和基金的管理改革。具体来说,在收费方面我们明确了对小微企业免征的18项行政事业收费,进一步扩大到所有企业和个人。在政府性基金方面,我们对相关的基金进行了清理规范,有的基金直接停征,比如价格调节基金;有的基金扩大了减免的范围,像地方教育附加等;还有一些基金把征收率降下来,比如育林基金,我们把征收率降低为零,不直接取消的原因主要是像这些基金有一些是相关法律规定的,作为我们来说,没有这个权力直接把基金取消,在我们权限范围内可以规定基金征收率,为了有效减轻企业负担,降低为零。

  同时,对于保留下来的收费和基金,最关键的措施就是公开透明,所有这些保留的收费基金都要进行公示,比如像财政部在门户网站上对中央部门和单位的行政性收费和全国政府性基金进行公示,而且是动态更新,每一次做调整都及时进行更新,接受社会监督。同时,我们督促地方财政部门通过辖区内的行政性事业收费的项目,接受社会监督。

  最后,为了防止乱收费反弹,按照国务院要求,加大监督检查的力度,比如我们会同发改委、工信部、民政部,对涉及的行政事业性收费和政府性基金进行专项检查,使现在普遍性减费政策真正能够落地。

  现在涉及到降杠杆、债转股的相关财税的配套政策,总体上是围绕着减轻企业的负担、降低企业的成本,为企业降杠杆创造一个良好的外部环境,引导激励企业来降杠杆。下一步,我们将密切跟踪、关注这些政策的执行情况,针对实施过程中有可能出现的一些新情况、新问题及时调整,完善相关配套政策。

十三、本次债转股的主要目标不是化解银行体系风险

    第一,我国的银行业是安全的、稳健的,本次市场化债转股的主要目标不是化解银行体系风险。与上世纪90年代处理银行不良资产时的银行业已经不能同日而语了。今年二季度末,商业银行经过外部审计师审核后的不良贷款率只有1.75%左右,资本充足率达到13%以上,拨备覆盖率达到176%。

    第二,本轮市场化、法治化债转股债权范围并非针对不良贷款,而是为有效降低企业债务水平和杠杆率,助推供给侧结构性改革。本轮债转股的债权范围也包括正常贷款等,并非专门针对不良贷款。关键是银行债权人和企业债务人双方自主自愿、平等协商,遵循市场化、法治化的原则,开展相关工作。这是我强调的第二点。

    第三,无论是贷款,还是由贷款转换的股权,都是金融机构的资产,所对应的都是股东的钱、老百姓的钱,经营者都有责任保证它的安全,必须确保资产安全。

    本次市场化法治化债转股和90年代的政策性债转股相比,背景、环境和目的完全不一样,这次更多的是为了降低企业杠杆率和财务负担,为企业争取更好的发展空间,实现以时间换空间,更加突出强调市场化、法治化原则。


 
(责任编辑:杨秋玲)

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