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对我国征信制度的六大建言

发布时间:2018/06/14|来源:中国贸易金融网|专栏:信用研究荟萃

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中国工商银行股份有限公司金融市场部,清华大学金融学博士生;扬名杰 中国工商银行股份有限公司湖北省分行,金融学硕士;段明 中国工商银行股份有限公司西藏自治区分行资深经理,高级经济师,法学博士。

载于《中国银行业》杂志2015年第9期

目前我国征信制度建设亟需升级,应尽快出台《征信法》等配套法律,同时建议扩大我国信用信息采集范围,将P2P等互联网金融机构纳入到征信监管范围、增设不良信息采集起点标准,早日建立起我国完善完整的征信法律制度体系。

近年来,随着我国经济和征信业的快速发展,征信法律制度从无到有逐步发展,征信行业行政法规、部门规章相继出台,初步搭建起了我国征信法律制度体系,步入有法可依的轨道。但现实中我国征信体系仍存在着法律效力级别偏低、征信信息采集面较窄、企业不良信息保存期限规定不明确、限制合法使用征信信息等情况。因此,目前我国征信制度建设亟需升级,建议尽快出台《征信法》等配套法律,同时扩大我国信用信息采集范围,将P2P等互联网金融机构纳入到征信监管范围、增设不良信息采集起点标准,早日建立起我国完善完整的征信法律制度体系。

 

我国征信制度存在诸多不足

我国征信制度亟待上升为金融基本法律制度。目前,我国虽然有许多法律涉及信用方面的内容,政府和有关部门也出台了一些相关的行政法律和规章,但法律效力和级别总体偏低,征信机构对信用信息的采集、披露、管理等关键环节上缺乏国家法律层面上的支持与规范,即缺乏一部规范全社会信用体系,尤其是征信制度建设的专门法律,甚至存在相关行政法规、部门规章与国家基本法律制度相冲突的情况,这极大地降低或削弱了对征信业务、机构及市场的规范与指导效力。因此,根据国际征信市场监管经验和我国当前征信业务发展的客观实际和需求,我国亟待制定征信法律制度,将征信体系和制度上升为金融基本法律制度。

我国征信信息采集面较窄。在我国,中国人民银行建设的金融信用信息基础数据库堪称覆盖面最广的征信系统,但目前最主要的问题是采集的征信信息较为狭窄。该个人信用数据库采集的信息主要有以下几类:一是个人基本信息,包括个人姓名、证件类型及号码、通讯地址、联系方式、婚姻状况、居住信息、职业信息等。二是贷款信息,包括贷款发放银行、贷款额、贷款期限、还款方式、实际还款记录、担保信息等。三是信用卡信息,包括发卡银行、授信额度、还款记录等。四是信贷领域以外的信用信息,当前个人信用数据库仅限对部分试点地区的个人电信用户缴费信息、个人住房公积金信息、个人参加养老保险的信息等进行了采集,范围仍相当狭小。根据国际经验,个人征信信息主要由个人基本信息、个人信用信息、政府公共管理信息构成。然而,我国政府公共管理信息大多数仍未纳入金融信用信息基础数据库,仅少数地区试点将小部分政府公共管理信息纳入到了金融信用信息基础数据库。个人信用信息也仅将银行信贷信息纳入到该库,但包括证券、保险、信托、担保等非银行金融机构的金融信息却被排除在外,以致我国征信系统的信息覆盖面主要集中在银行信贷系统,而对于个人其他经济活动和社会活动缺乏相应的信用报告。

我国征信信息采集授权规则“明示同意”与“默示同意”并用,主体责任混淆不清。在实行征信制度的国家中,普遍重视对个人隐私权和企业商业秘密的尊重与保护,从而做出了对采集个人信息需经信息主体同意的规定,主要包括“明示同意”与“默示同意”两种方式。“欧洲模式”是典型的政府主导型,适用于“明示同意”方式,也就是需要信息主体明确表示同意。“美国模式”则是典型的市场主导型,适用“默示同意”方式。在美国,征信机构采集数据时,可以不经信息主体同意,且私人数据是数据采集者的基本财产。美国相关法案规定,只有信息增加使用范围时,才尽事先通知义务,要求持有信息的金融机构须以登报、发信等各种形式告知信息主体,若在既定时期内信息主体来表示不同意,则视为同意。在我国则两者兼有,既规定采集个人信息须经信息主体明示同意,又规定可以推定默示同意,虽然貌似全面,但实则华而不实。如《征信业管理条例》(以下简称《条例》)第十三条规定:“采集个人信息应当经信息主体本人同意,未经本人同意不得采集。但是,依照法律、行政法规规定公开的信息除外。”此为“明示同意”。同时第十五条又规定:“信息提供者向征信机构提供个人不良信息,应当事先告知信息主体本人。但是,依照法律、行政法规规定公开的不良信息除外。”这里“事先告知”则是推定“默示同意”,信息提供者即只要履行了“事先告知”义务,无需等待信息主体本人表示同意或反对就可将相关信息提供给征信机构。从逻辑关系而言,“明示同意”已经涵盖了“默示同意”,既然使用了“明示同意”,则无需再推定获得“默示同意”。因此,两种同意权的行使,只需择一规定即可。另外,现行制度也未规定“事先告知”的方式和推定“默示同意”的时间期限,容易导致因“事先告知”方式不一,而产生主体责任不清的局面。

对企业不良信息保存期限未作明确规定,给企业融资带来负面影响。例如,《条例》第十六条仅规定“征信机构对个人不良信息的保存期限,自不良行为或者事件终止之日起为5年;超过5年的,应当予以删除。”而对企业不良信息的保存期限未作明确规定,这就导致了企业不良信息记载几乎沦为了终身制,从而为企业带来某些负面影响,一定程度上也为商业银行企业信贷业务操作与监管部门行政执法带来了障碍和混乱。根据中国银监会现行规定,若企业存在不良信贷记录,其向银行融资将受到一定限制。《商业银行并购贷款风险管理指引》第二十二条规定:“商业银行受理的并购贷款申请应符合以下基本条件:并购方依法合规经营,信用状况良好,没有信贷违约、逃废银行债务等不良记录”。即只要企业有不良信息记录,哪怕相关贷款已还清,商业银行也不能为其提供贷款,实践中不乏监管部门据此规定给予商业银行行政处罚的案例。商业银行能否比照个人不良信息的保存期限规定向企事业法人发放贷款?商业银行实施《条例》能否适用类推原则?企事业法人是否该一事定终身?只要有不良信息记录就永远不能融资、就该永远不得翻身?我国现行征信制度不仅为企业,也为商业银行带来了负面影响和困惑,这些问题亟待法律及行政法规予以明确。

 

限定合法使用征信信息不合理。《条例》第二十条规定:“信息使用者应当按照与个人信息主体约定的用途使用个人信息,不得用作约定以外的用途,不得未经个人信息主体同意向第三方提供。”立法原意是为了积极保护个人信息主体的隐私权,但限制信息使用者合法使用个人征信报告,则不合理,也与《商业银行法》、《民法通则》、《合同法》、《担保法》等有关规定不相符合。例如我国法律规定,债权人转让债权无需征得债务人同意,只需通知债务人。若按《条例》第二十条之规定,当信息主体本人为债务人、信息使用者为债权人时,债权人转让债权就必须要征得债务人同意,因为债权包含着信息主体本人的借贷或买卖等个人信息,否则就是对《条例》的违反。这样,该《条例》既与上位法律相冲突,也因限制信息使用者合法权益的行使而变得不合法不合理。

 

完善我国征信制度建设六大建言

 

加快征信立法,尽快制定我国《征信法》等法律,建立多层次法律制度。美国征信业已有一百多年的发展历史,是世界上征信法律制度较完善的国家之一,是市场主导模式的典型国家,其最值得借鉴的经验之一就是立法先行。美国的信用管理法律体系较为完善,信用产品从加工、生产、销售到使用的整个过程均被纳入法律范畴。美国对信用管理的立法主要集中在20世纪60至80年代,目前已经形成信用管理的法律框架,囊括了《公平信用报告法》、《格雷姆斯-里奇-比利雷法》、《公平信用机会法》、《公平信用结账法》等十多部核心法律。在欧洲,欧盟成员国德国、法国、意大利等国家采用了以中央银行建立的中央信贷登记系统为主体的社会信用管理模式,也建立了完善的法律制度,并严格执行相应法律规定,具有较强的法律强制性,为政府主导模式的典型代表。与先进国家相比,我国征信法律制度建设滞后,征信行政法规效力不高,征信法规内容不全面,社会公众信用意识普遍不强。建议从我国当前征信业发展的现状和实际需求出发,尽快制定《个人信用保护法》、《征信法》等法律制度。最终在我国形成以《个人信用保护法》、《征信法》等为上位法,以《征信管理条例》、《征信机构管理办法》等行政法规为中层制度规范,以《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》等部门规章为下层具体操作规范性的完整法律体系。

 

扩大征信信息采集范围,完善我国征信体系建设。征信信息是企业、公民的“经济身份证”,评价一个客户信用状况往往需要方方面面的信息。随着条件成熟,个人信用数据库应采集更广更多的信息,从而更加全面反映个人的信用状况。建议应扩大当前我国信用信息采集范围,完善信用数据库建设,将包括但不限于:失业、丧失工作能力、经营失败、破产等公用事业管理的信用信息以及个人欠税的信息、法院判决信息等纳入采集个人信用数据库的采集范围,逐步建立起我国完善、全面、完整的征信信息体系。根据国际经验,影响个人信用记录和评分的因素很多,如支出或负债过度、信用卡透支、离婚、失业、丧失工作能力、经营失败、破产等情况,都会影响个人支付能力及信用记录。若我国征信法规将部分最重要的信用资料排除在征信范围外,必将影响征信报告和征信评价的权威性、完整性和准确性,征信机构一旦缺少这些核心指标,征信报告、信用评级的质量可能无法得到保证。

 

完善征信运行机制建设,将P2P等互联网金融机构纳入征信监管范围。近年来我国互联网金融市场爆发式增长的同时,因信用风险管理缺位导致的违约事件也不断出现。由于互联网涉及面广,关联性强,风险通常呈几何级放大,一旦出现大规模违约事件,有可能影响整个金融市场。因此,必须在发展之初就建立市场信用风险管理体系。建议将P2P等互联网金融机构纳入征信监管范围,构建金融安全屏障。具体做法为现行金融信用信息基础数据库应全面采集互联网金融平台信息,同时应让P2P等互联网金融机构将互联网金融信用信息提供给人民银行征信系统,为客观评价企业和个人信用提供良好的数据保障。

 

应对企业不良信息保存期限作出明确规定。我国现行征信业务管理制度未对法人不良信息保存期限作出明确规定,立法原意是想为商业银行信贷业务留有空间,并授予商业银行信用业务自决权,征信系统对法人不良信息仅作原始真实记载,信息使用或贷与不贷,由商业银行自行决策。然而,当前商业银行此种意思自治已被相关行政规章的强制性规定予以否定与限制,导致在实践中,国家本想授予商业银行的自决权无法实现,对于企事业法人也极为不公平、不合理。个人与法人均是法律地位平等的民事主体,为体现“法律面前一律平等”的宪法原则,应避免行政法规、规章及政策适用导致的冲突及混乱,建议相关法律法规进行调整,使得法人不良信息的保存期限与个人不良信息保存期限一致。

 

完善征信信息管理事中自我纠错机制的建设。当前我国征信业管理制度,只有事后“异议和投诉”机制,缺乏信息主体及利害关系人事中自我纠错的管理机制。例如《条例》第四章只对“异议和投诉”进行了粗略规定,既没有异议、投诉举证责任的规定,更缺乏信息提供者及信息主体等事中自我纠错的相关规定,从制度设计上来说存在不足与缺陷。建议我国相关征信法律法规制度增加以下规定内容:一是对征信机构事前征信信息的审核、筛选、甄别、采集、制作及保存等方面的义务作出具体明确规定。二是对信息提供者、信息主体事中正常补充与更正信用信息作出明确规定,对事中补充与更正救济方式、途径作出明确的规定。三是对异议、投诉、诉讼的举证责任作出明确规定。全面构建起事前严格核准报送、事中自我纠错补充更正、事后异议投诉的完善纠错救济制度体系,明确征信机构、信息提供者和信息主体的责任,减少与化解异议、投诉和诉讼等纠纷。

 

设置不良信息采集起点标准,建立科学征信管理体系。我国幅员辽阔,疆域广袤,人口众多,且流动性强,由于征信业起步晚,我国征信机构存在发展水平不平衡的情况,社会公众的信用信息意识也亟待加强,建议《条例》增设个人不良信息采集起点标准。当前在征信实践中,大部分个人不良记录为:借款人未能按期支付贷款本金和利息;信用持卡人未能按期支付透支消费本金和利息;消费者未能按期支付水费、电费、电话费、煤气费、暖气费等。尤其是后两者,若欠费金额一般不很大,情节不恶劣,后果也不严重,但很容易引发异议甚至诉讼。根据国际经验,以政府为主导的征信系统一般设有贷款信息提供、采集起点,尽管各国提供、采集起点相差较大,但大部门国家规定的标准起点较高,因为小额贷款对于整个金融系统的清偿能力影响甚微,所以未列入信息提供、采集范围。因此,根据我国国情,建议对企业、个人分别设置不良信用信息采集的起点标准。